KEUANGAN PUBLIK ISLAM

KEUANGAN PUBLIK ISLAM 

  

A.   Sejarah Keuangan Publik Islam

Ketika perkembangan islam mulai tampak, dan islam telah didakwahkan secara terang – terangan (persuasive), Rasulullah SAW. Mulai mengutus para sahabat untuk dijadikan duta guna mendakwahkan agama dan mengambil zakat masyarakat Arab. Hal utama yang harus dilakukan utusan adalah memberikan pelajaran agama terlebih dahulu kepada pemimpin kabilah, dan diharapkan bisa merambah pada kaumnya, Rasulullah SAW telah mendelegasikan Muadz bin jabal ke Yaman dengan job deskripsi yang jelas, seraya bersabda:  “ Engkau aku utus untuk datang kepada kaum ahli kitab. Persoalan utama yang harus engkau dakwahkan kepada mereka adalah mengajak untuk beribadah kepada Allah SWT. Jika mereka telah mengetahui Allah SWT, beritahukanlah kepada mereka bahwa Allah SWT mewajibkan membayar zakat. Zakat ditarik ( diwajibkan ) dari orang – orang kaya, dan selanjutnya dibagikan kepada kaum kafir. Jika mereka menantinya, maka ambilah dari mereka dan jaga kemuliaan harta mereka. Dan takutlah terhadap doa orang yang terdzalimi, karena doa mereka tidak ada hijab dengan Allah.” 

Rasulullah SAW, pernah mengirimkan surat kepada pegawainya Amr bin harits di najran tentang persoalan zakat, sedekah dan diyat. Rasulullah juga selektif dalam memilih pegawainya, yakni mereka yang agamanya kuat (shalih) dan merupakan pionir dalam masuk agama islam. Agar perekonomian dan pemerintahan Rasulullah SAW menjadi kuat serta dapat membiayai kehidupan umat islam. 

Tujuan utama dalam perekonomian adalah Untuk mencapai falah yang maksimum, tidak seluruh aktifitas ekonomi bisa diserahkan kepada mekanisme pasar. Adakalanya mekanisme pasar gagal menyediakan barang dan jasa yang dibutuhka oleh masyarakat ataupun mekanisme pasar tidak bekerja secara fair dan adil. 

Permasalahan selanjutnya yang muncul adalah bagaimana berjalannya perekonomian Islam pada zaman Rasulullah SAW dan Khulafaurrasidin, darimana sumber dana yang digunakan untuk penyediaan barang atau jasa tersebut, bagaimana alokasi dan distribusi barang atau jasa yang disediakan oleh pemerintah atau masyarakat tersebut. 

1.      Keuangan Publik Pada Masa Rasulullah SAW. 

Untuk memahami sejarah keuangan publik pada masa Rasulullah SAW dan Khulafaurrasyidin, dapat dilihat dari praktik dan kebijakan yang diterapkan oleh beliau dan para sahabat. Mengenai keuangan publik pada masa Rasulullah SAW adalah berangkat dari kedudukan beliau sebagai kepala Negara. Demikian halnya dengan para sahabat Khulafaurrasyidin. 

Setelah selama 13 tahun di Mekkah, beliau hijrah ke Madinah. Pada saat hijrah ke Madinah, kota ini masih dalam keadaan kacau, belum memiliki pemimpin ataupun raja yang berdaulat. Di kota ini banyak suku, salah satunya adalah suku Yahudi yang dipimpin oleh Abdullah Ibn Ubay. Setelah Rasulullah SAW hijrah ke Madinah, maka Madinah dalam waktu singkat , mengalami kemajuan yang pesat. Rasulullah SAW berhasil memimpin seluruh pusat pemerintahan Madinah, menerapkan prinsip-prinsip dalam pemerintahan dan organisasi, membangun institusi-institusi, mengarahkan urusan luar negeri, membimbing para sahabatnya dalam memimpin dan pada akhirnya melepaskan jabatannya secara penuh. 

2.      Keuangan Publik Pada Masa Khulafaurrasyidin . 

a.      Masa Kekhalifahan Abu Bakar As-shiddiq 

Abu Bakar Shiddiq terpilih sebagai khalifah dalam kondisi miskin, sebagai pedagang dengan hasil yang tidak mencukupi kebutuhan keluarga. Sejak menjadi khalifah, kebutuhan keluarga Abu Bakar diurus oleh kekayaan dari Baitul Maal ini. Menurut beberapa keterangan, beliau diperbolehkan mengambil dua setengah atau dua tiga perempat dirham setiap harinya dari Baitul Maal dengan tambahan makanan berupa daging domba dan pakaian biasa. Setelah berjalan beberapa waktu, ternyata tunjangan tersebut kurang mencukupi sehingga ditetapkan 2.000 atau 2.500 dirham dan menurut keterangan lain 6.000 dirham per-tahun.

Selama sekitar 27 bulan dimasa kepemimpinannya, Abu Bakar As-Shiddiq telah banyak menangani masalah murtad, cukai, dan orang-orang yang menolak membayar zakat kepada Negara. Abu Bakar As-Shiddiq sangat memerhatikan keakuratan penghitungan zakat. Zakat selalu didistribusikan setiap periode dengan tanpa sisa. Sistem pendistribusian ini tetap dilanjutkan, bahkan hingga beliau wafat hanya 1 dirham yang tersisa dalam pembendaharaan keuangan. 

b.      Masa Kekhalifahan Umar Bin Khatab Al-Faruqi 

Ada beberapa hal yang perlu dicatat berkaitan dengan masalah kebijakan keuangan Negara pada masa khalifah Umar, diantaranya adalah: 

1)      Baitul Maal 

Property Baitul Maal dianggap sebagai “harta kaum muslim” sedangkan khalifah dan amil-amilnya hanyalah pemegang kepercayaan. Jadi, merupakan tanggun jawab Negara untuk menyediakan tunjangan yang berkesinambungan untuk janda, anak yatim, anak terlantar, membiayai penguburan orang miskin, membayar hutang orang-orang bangkrut, membayar uang diyat untuk kasus-kasus tertentu dan untuk memberikan pinjaman tanpa bunga untuk urusan komersial . 

2)      Kepemilikan Tanah 

Sepanjang pemerintahan Umar, banyak daerah yang ditaklukan melalui perjanjian damai. Disinilah mulai timbul permasalahan bagaimana pembagiaanya, diantaranya ada sahabat yang menuntut agar kekayaan tersebut didistribusikan kepada para pejuang, sementara yang lainnya menolak. Oleh karena itu, dicarilah suatu rencana yang cocok baik untuk mereka yang datang pertama maupun yang datang terakhir. 

3)      Zakat dan Ushr 

Sebelum Islam, setiap suku atau kelompok suku yang tinggal di pedesaan biasa membayar pajak (ushr) pembelian dan penjualan (maqs). Setelah Negara Islam berdiri di Arabia, Nabi mengambil inisiatif untuk mendorong usaha perdagangan dengan menghapuskan bea masuk antar propinsi yang masuk dalam daerah kekuasaan dan masuk dalam perjanjian yang ditangani oleh beliau bersama dengan suku-suku yang tunduk kepada kekuasaaanya. 

4)      Sedekah untuk non-Muslim 

Tidak ada ahli kitab yang membayar sedekah atas ternaknya kecuali orang Kristen Banu Taghlib yang seluruh kekayaannya terdiri dari ternak. Mereka membayar 2 kali lipat dari yang dibayar kaum muslim. Banu Taghlib adalah suku Arab Kristen yang menderita akibat perperangan. Umar mengenakan Jizyah kepada mereka, tetapi mereka terlalu gengsi sehingga menolak membayar jizyah dan malah membayar sedekah. Namun, Ibnu Zuhra memberikan alasan untuk kasus mereka. Ia mengatakan bahwa pada dasarnya tidaklah bijaksana memperlakukan mereka seperti musuh dan seharusnya keberanian mereka menjadi asset Negara. Umar pun memanggil mereka dan menggandakan sedekah yang harus mereka bayar, dengan syarat mereka setuju untuk tidak mebaptis seorang anak atau memaksakannya untuk menerima kepercayaan mereka. Mereka pun menyetujui dan menerima membayar sedekah ganda. 

5)      Mata Uang 

Pada masa nabi dan sepanjang masa Khulafaurrasyidin mata uang asing dengan berbagai bobot sudah dikenal di Arabia, seperi dinar, sebuah koin emas dan dirham sebuah koin perak. Bobot dinar adalah sama dengan mistqal atau sama dengan dua puluh qirath atau seratus grain barley. Bobot dirham tidak seragam. Untuk menghindari kebingungan, Umar menetapkan bahwa dirham perak seberat 14 qirath atau 70 grain barley. Dus, rasio antara 1 dirham dan 1 mistqal adlah 7 per 10. Meskipun demikian, perlu diketahui bahwa sebelum nabi lahir, perekonomian saat itu telah menggunakan emas dan perak sebagai alat transaksi. 

6)      Klasifikasi Pendapatan Negara 

Pada periode awal Islam, para khalifah mendistribusikan semua pendapatan yang diterima. Kebijakan tersebut berubah pada masa Umar. Pendapatan yang diterima di Baitul Maal terbagi dalam 4 jenis: 

a)      Zakat dan ushr 

Dana ini dipungut secara wajib diperoleh dari kaum Muslimin dan didistribusikan kepada 8 asnaf dalam tingkat lokal. Kelebihan disimpan di Baitul Maal pusat, dan akan dibagikan kembali.

b)      Khums dan Sedekah 

Dana ini dibagikan kepada orang yang sangat membutuhkan dan fakir miskin atau untuk membiayai kegiatan mereka dalam mencari kesejahteraan tanpa diskriminasi

c)      Kharaj, fay, jizyah, ushr dan sewa tetap tahunan tanah 

Dana ini diperoleh dari pihak luar (non-Muslim/non-warga) dan didistribusikan untuk membayar dana pensiun dan dana bantuan, serta menutupi pengeluaran operasional administrasi, kebutuhan militer, dan sebagainya.

d)     Berbagai macam pendapatan yang diterima dari semua macam sumber. Dana ini dikeluarkan untuk para pekerja, pemeliharaan anak-anak terlantar, dan dana sosial lainnya.

7)      Pengeluaran 

Bagian pengeluaran yang paling penting dari pendapatan keseluruhan adalah dana pension kemudian diikuti oleh dana pertahanan Negara dan dana pembangunan. Secara garis besar pengeluaran Negara pada masa kekhalifahan Umar dikeluarkan untuk kebutuhan yang mendapat prioritas pertama, yaitu pengeluaran dana pensiunbagi mereka yang bergabung dalam kemiliteran, baik muslim maupun non-Muslim. Dana tersebut juga termasuk pensiunan bagi pegawai sipil. 

c.       Masa Kekhalifahan Utsman Bin Affan

Utsman bin Affan adalah khalifah ketiga. Pada enam tahun pertama kepemimpinannya, Balkh, Kabul, Ghazni, Kerman, dan Sistan ditaklukkan. Untuk menata pendapatan baru, kebijakan Umar diikuti. Tidak lama setelah Negara-negara tersebut ditaklukkan, kemudian tindakan efektif diterapkan dalam rangka pengembangan Sumber Daya Alam (SDA). Aliran air digali, jalan dibangun, pohon buah-buahan ditanam dan keamanan perdagangan diberikan dengan cara pembentukan organisasi kepolisian tetap.

Khalifah Utsman tidak mengambil upah dari kantornya. Sebaliknya, dia meringankan beban pemerintah dalam hal; yang serius. Dia bakan menyimpan uangnya di bendahara Negara. Hal ini menimbulkan kesalahpahamn antarakhalifah dan Abdullah Bin Arqom, salah seorang sahabat nabi yang terkemuka, yang berwenang melaksanakan kegiatan baitul maal pusat. Beliau juga berusaha meningkatkan pengeluaran dan pertahanandan kelautan, meningkatkan dana pensiun dan pembanguunan di wilayah takhlukan baru, khalifah membuat beberapa perubahan administrasi dan meningkatkan kharaj dan jizyah dari Mesir. 

Lahan luas yang dimiliki keluarga kerajaan Persia diambil alih oleh Umar, tetapi dia menyimpannya sebagai lahan Negara yang tidak dibagi-bagi. Sementara itu, Utsman membaginya kepada individu-individu untuk reklamasi dan untuk kontribusi sebagai bagian yang diprosesnya kepada Baitul Maal. Dilaporkan bahwa lahan ini pada masa khalifah Umar bin Khattab menghasilkan Sembilan juta dirham, tetapi pada masa Utsman bin Affan ketika lahan telah dibagikan kepada individu-individu, penerimaannya meningkat menjadi lima puluh juta. Pada periode selanjutnya dia juga mengizinkan menukar lahan tersebut dengan lahan yang ada di Hijaz dan Yaman, sementara kebijakan Umar tidak demikian.

d.      Masa Kekhalifahan Ali bin Abi Thalib 

Setelah meninggalnya khalifah Utsman bin Affan, Ali terpilih sebagai khalifah dengan suara bulat. Ali menjadi khalifah selama 5 tahun. Kehidupan Ali sangat sederhana dan dia sangat ketat dalam menjalankan keuangan Negara. Gubernur Ray dijebloskan ke penjara oleh khalifah dengan tuduhan penggelapan uang Negara.

Dalam hal penerimaan Negara, Ali masih membebankan pungutan khums atas ikan atau hasil hutan. Menurut Baladhuri, Ali membebankan para pemilik hutan (Ajmat) 4.000 dirham. Di hutan ini, terdapat ngarai yang dalam, yang menurut beberapa orang, tanahnya dibuat untuk batu-batu istana, dan menurut yang lainnya, itu adalah tanah longsor

Berbeda dengan khalifah Umar, khalifah Ali mendistribusikan seluruh pendapatan di baitul maal ke profinsi yang ada di baitul maal Madinah, Bushra dan Kufa. System sistribusi setiap pecan sekali untuk pertama kalinya diadopsi. Hari kamis adalah hari pendistribusian atau hari pembayaran. Pada hari itu penghitungan diselesaikan dan pada hari sabtu dimulai perhitungan baru. 

Dalam hal alokasi pengeluaran masih tetap sama sebagaimana halnya pada masa kepemimpinan khalifah Umar bin Khattab. Pengeluaran untuk angkatan laut yang ditambah jumlahnya pada masa kepemimpinan Utsman bin Affan hamper dihilangkan seluruhnya karena daerah sepanjang garis pantai seperti Syiria, Palestina, dan Mesir berada dibawah kekuasaan Muawiyah. Namun, dengan adanya penjaga malam dan patrol (diciptakan oleh Umar), khalifah keempat tetap menyediakan polisi regular yang terorganisasi, yang disebut Shurta, dan pemimpinnya diberi gelar Sahibush-Shurta. Fungsi lain dari Baitul Maal masih tetap sama seperti yang dulu dan tidak ada perkembangan aktivitas yang berarti pada periode ini.

B.   Karakteristik Keuangan Publik 

Pandangan Ahli Fiqh terhadap Zakat dan Pajak 

   Zakat merupakan kewajiban yang dibebankan kepada setiap orang Islam setelah memenuhi kriteria tertentu. Dalam Al-Qur’an terdapat 32 kata zakat, dan 82 kali di ulang dengan menggunakan istilah yang merupakan sinonim dari kata zakat, yaitu kata sedekah dan infaq. Pengulangan tersebut mengandung maksud bahwa zakat mempunyai kedudukan, fungsi, dan peranan yang sangat penting dalam islam. Dari 32 ayat dalam Al-Qur’an yang memuat ketentuan zakat tersebut, 29 ayat diantaranya menghubungkan ketentuan zakat dengan shalat.

Nash Al-Qur’an tentang zakat diturunkan dalam dua periode, yaitu periode Makkah sebanyak delapan ayat (Al-Muzzammil [73] : 20 , Al-Bayyinah [98] : 5) dan periode Madinah sebanyak 24 ayat (misalnya Al-Baqarah [2] : 43 , Al-Maidah [5] : 12). Perintah zakat yang diturunkan pada periode Makkah, sebagaimana terdapat dalam kedua ayat tersebut diatas, baru merupakan anjuran untuk berbuat baik kepada fakir miskin dan orang-orang yang membutuhkan bantuan. Sedangkan yang diturunkan pada periode Madinah, merupakan perintah yang telah menjadi kewajiban mutlak (ilzami).

Dilihat dari segi kebahasaan, teks-teks Al-Qur’an yang mengungkapkan perihal zakat, sebagian besar dalam bentuk amr (perintah) dengan menggunakan kata atu (tunaikan), yang berarti berketetapan; segera; sempurna sampai akhir; kemudahan; mengantar; dan seorang yang agung. Kata tersebut bermakna al-I’tha’, suatu perintah untuk menunaikan atau membayarkan.

Al-Qur’an menampilkan kata zakat dalam empat gaya bahasa (uslub), yaitu :

a.       Menggunakan uslub insyai, yaitu berupa perintah, seperti terlihat dalam QS. Al-Baqarah [2]:42, 83, 110; Al-Hajj [22]:78; Al-Ahzab [33]:33; Al-Nur [241]:56; Al-Muzammil [73]:20, dengan menggunakan kata atu atau anfiqu. Dalam ayat lain digunakan pula kata kerja dengan menggunakan kata khuz, yaitu perintah untuk mengambil atau memungut zakat (shadaqah), seperti terdapat dalam QS. At-Taubah [9]:103. Sasaran perintah ini adalah para penguasa (amil zakat) untuk memungut dan mengelola zakat dari para wajib zakat.

b.      Menggunakan uslub targhib (motivatif), yaitu suatu dorongan untuk tetap mendirikan shalat dan membayarkan zakat yang merupakan ciri orang yang keimanan dan ketaqwaannya dianggap benar, kepada mereka dijanjikan akan memperoleh ganjaran berlipat ganda dari Tuhan. Salah satu bentuk targhib ini dapat ditemukan pada QS Al-Baqarah [2]:277

c.       Menggunakan uslub tarhib (intimidatif/peringatan) yang ditujukan kepada orang-orang yang menumpuk harta kekayaan dan tidak mau mengeluarkan zakatnya. Orang-orang semacam ini diancam dengan azab yang pedih sebagaimana disebutkan dalam QS. At-Taubah [9]:34

d.      Menggunakan uslub madh (pujian/sanjungan), yaitu pujian Tuhan terhadap orang-orang yang menunaikan zakat. Mereka disanjung sebagai penolong (wall) yang disifati dengan sifat ketuhanan, kerasulan, dan orang-orang yang beriman karena kesanggupan mereka memberikan yang mereka berikan berupa adat kepada orang lain ayat dalam………………………………………………….

        

   Dalam perjalanan sejarah, penerimaan Negara Islam bukan hanya bersumber dari zakat, namun banyak sumber lain baik sebagai sumber utama ataupun sekunder. Pajak, yang dewasa ini menjadi sumber penerimaan utama di hampir setiap Negara, juga mendapat perhatian oleh para ahli fiqh dewasa ini. Namun pandangan ahli fiqh klasik (utamanya ahli fiqh yang termasuk dalam empat madzhab fiqh) terhadap masalah pajak belum banyak yang membahas. Para ahli fiqh ini lebih banyak membahas tentang: fai’, ghanimah, jizyah, dan kharaj. Pemabahasan mereka berkisar tenteng definisi, pembagian, dan penggunaanya.

  

   Ulama fiqh kontemporer mengemukakan bahwa ada kewajiban material yang berbentuk pajak itu tidak diragukan keabsahannya karena ternyata pada waktu ini nagara memerlukan anggaran pendapatan yang besar sekali, yang keseluruhannya tidak mungkin terpenuhi dengan zakat. Pada saat ini dua kewajiban tersebut menyatu dalam diri seorang muslim bukan saja kewajiban pajak, tetapi juga kewajiban zakat sekaligus. 

C.   Instrument Pembiayaan Publik 

Berbagai instrument yang bisa digunakan sebagai sumber pembiayaan Negara pada dasarnya dapat dikembangkan karena pada hakikatnya hal ini merupakan aspek muamalah, kecuali dalam hal zakat. Artinya selama dalam proses penggalian sumber daya tidak terdapat pelanggaran syariah islam, maka selama itu pula diperkenankan menurut islam. Oleh karena itu, terdapat beberapa instrument yang bisa digunakan sebagai instrumen pembiayaan publik, yaitu sebagai berikut: 

1.      Zakat 

Zakat merupakan sumber pertama dan terpenting dari penerimaan Negara, pada awal pemerintahan islam. Sumber penerimaan lain adalah sebagaimana yang akan diuraikan pada bagian setelah ini. Perlu dicatat, bahwa zakat bukanlah merupakan sumber penerimaan biasa bagi Negara Negara di dunia, karena itu juga tidak dianggap sebagai sumber pembiayaan utama.

2.      Asset dan Perusahaan Negara 

Dalam konteks kehidupan modern ini, dimana peperangan fisik sudah tidak lagi dilakukan atau para pasukan merupakan pasukan professional yang digaji, maka ghonimah tidak dapat dijadikansebagai sumber pendapatan. Pemerintah hanya mengambil 20% dari ghonimah untuk pengentasan kefakiran-kemiskinan, anak yatim, dan ibnu sabil. 

3.      Kharaj 

Kharaj atau biasa disebut dengan pajak tanah. Dalam pelaksanaanya, kharaj dibedakan menjadi dua, yaitu proporsional dan tetap. Secara proporsional artinya dikenakan sebagai bagian total dari hasil produksi pertanian, misalnya seperempat, seperlima, dan sebagainya. Secara tetap artinya pajak tetap atas tanah. Dengan kata lain, kharaj proporsional adalah tidak tetap tergantung pada hasil dan harga setiap jenis hasil pertanian. Sedangakan kharaj tetap dikenekan pada setahun sekali.

4.      Jizyah 

Meskipun jizyah merupakan hal wajib, namun dalam ajaran islam ada ketentuan, yaitu bahwa jizyah dikenakan kepada seluruh non muslim dewasa, laki laki, yang mampu membayarnya. Sedangkan bagi perampuan, anak anak, oran tua dan pendeta dikecualikan sebagai kelompok yang tidak wajib ikut bertempur dan tidak diharapkan mampu ikut bertempur.

5.      Wakaf 

Dalam hukum islam, wakaf berarti menyerahkan suatu hak milik yang tahan lama kepada seseorang atau nadzir baik berupa perorangan maupun lembaga, dengan ketentuan bahwa hasilnya digunakan sesuai dengan syariat islam. 

KESIMPULAN

    

Sejarah pada masa Rasulullah menunjukan bahwa keuangan public tertumpu untuk mempertahankan eksistensi ajaran dan umat islam dalam masyarakat. Alokasi untuk pertahanan dan keamanan serta syiar islam merupakan prioritas utama sebelum alokasi pembagunan ekonomi dilakukan.

Sumber-sumber keuangan publik dalam sejarah Islam selain zakat, mayoritas adalah bersifat sukarela, yaitu dalam bentuk infak, wakaf, dan sedekah. Baitul maal merupakan institusi khusus yang menangani harta yang diterima Negara dan mengalokasikannya bagi kaum muslim yang berhak menerimanya, dengan arti lain, baitul maal adalah tempat penampungan dan pengeluaran harta, yang merupakan bagian dari pendapatan Negara. Baitul maal sebagai tempat penyimpanan harta yang masuk dan pengelolaan harta yang keluar, di masa Rasul belum merupakan tempat yang khusus. Ini disebabkan karena harta yang masuk pada saat itu belum begitu banyak. 

Pajak adalah berbsda dengan dharibah. Dharibah merupakan pungutan yang merupakan penutup devisit Negara. Pungutan yang dibebankan secara sepihak kepada warga tidak dapat dijadikan sebagai sumber penerimaan jangka panjang sehingga hal ini akan berpengaruh dalam memperhitungkan surplus atau devisit anggaran.